Policentryczność – great reversal w myśleniu europejskim

Na potrzeby niniejszego artykułu pojęcie great reversal zostało użyte w pozytywnym znaczeniu¹ – jako możliwość wzmocnienia policentrycznego rozwoju w Europie dzięki silniejszej roli małych i średnich miast w kształtowaniu aktywnych, inkluzywnych i funkcjonalnych terytoriów.

Uważa się, iż inwestycje w usługi publiczne, infrastrukturę i umiejętności napędzają konwergencję społeczno­‑gospodarczą, realizując główną misję polityki spójności UE, jaką jest zmniejszanie dysproporcji regionalnych i promowanie trwałego rozwoju regionalnego. Jednakże z uwagi na to, iż wysiłki inwestycyjne często koncentrują się w najbardziej zaludnionych obszarach, terytoria położone z dala od ich stref wpływów napotykają na poważne wyzwania o charakterze strukturalnym, co czyni je wysoce podatnymi na kryzysy demograficzne, społeczne, ekonomiczne i środowiskowe.

Małe i średnie ośrodki miejskie funkcjonują jako regionalne centra usługowe, a także jako centra rynku pracy. Zapewniają zatrudnienie i utrzymują lokalne i regionalne usługi – od edukacji i opieki zdrowotnej, po transport publiczny. Ogólnie rzecz biorąc, oczekuje się, iż zaoferują one odpowiednie warunki życia i pracy, aby utrzymać wzrost i witalność.

Małe i średnie ośrodki miejskie funkcjonują jako regionalne centra usługowe, a także jako centra rynku pracy. Zapewniają zatrudnienie i utrzymują lokalne i regionalne usługi – od edukacji i opieki zdrowotnej, po transport publiczny.

Współczesne procesy metropolizacji warunkują los małych i średnich ośrodków miejskich. Te – zintegrowane w funkcjonalnym obszarze miejskim ze wspólnymi systemami transportowymi i usługami publicznymi – zyskały na znaczeniu, podobnie jak ośrodki ulokowane w korytarzach transportowych łączących duże aglomeracje miejskie w zasięgu dojazdu do miejsc pracy i akceptowalnego czasu dostępu do usług wyższego rzędu.

Tymczasem inne małe i średnie ośrodki miejskie, położone na obszarach wiejskich i geograficznie peryferyjnych w stosunku do krajowych centrów gospodarczych, znajdują się często na przeciwległym biegunie. Nie dysponują one niezbędnymi zasobami materialnymi, finansowymi i kompetencyjnymi, aby zapewnić odpowiedni poziom usług publicznych dla mieszkańców w swym otoczeniu. Szczególnie biorąc pod uwagę fakt, iż przy małej gęstości zaludnienia ów oczekiwany zasięg obsługi nierzadko przekracza wymiar „najbliższego otoczenia”.

Wzmocnienie małych i średnich miast na obszarach wiejskich i peryferyjnych powinno stać się kluczowym celem polityki, jeżeli chcemy osiągnąć inkluzywny i funkcjonalny rozwój terytorialny, ze zrównoważoną przestrzennie podażą usług publicznych. Tego rodzaju zmiany potrzebujemy zarówno na szczeblu Unii Europejskiej, jak i w skali krajowej, regionalnej i lokalnej. Małe i średnie ośrodki miejskie, stanowiąc kręgosłup policentrycznej struktury osadniczej w Europie, muszą stać się istotnymi ogniwami pomiędzy dużymi i prężnymi organizmami metropolii i aglomeracji miejskich a obszarami wiejskimi.

Wzmocnienie małych i średnich miast na obszarach wiejskich i peryferyjnych powinno stać się kluczowym celem polityki, jeżeli chcemy osiągnąć inkluzywny i funkcjonalny rozwój terytorialny, ze zrównoważoną przestrzennie podażą usług publicznych.

W Europie istnieje wiele przykładów wdrażania polityk, które, uwzględniając specyfikę miejsca, pomogły małym i średnim ośrodkom miejskim wzmocnić konkurencyjność gospodarczą i stać się atrakcyjnym centrum do życia i pracy. Opublikowany w kwietniu 2024 roku dokument programu ESPON (policy paper), przygotowany wspólnie z hiszpańską prezydencją w Radzie UE, opisał ścieżki udanej transformacji społeczno­‑gospodarczej takich ośrodków za sprawą zsynchronizowanych i zharmonizowanych interwencji w ramach polityk rozwoju². Interwencje te skupiły się na:

• lepszym dostępie do i wyższej jakości zasobów mieszkaniowych, z zabezpieczeniem odpowiedniej puli lokali mieszkaniowych dla lokalnej ludności – aby uchronić ten zasób przed wykorzystaniem do obsługi popytu turystycznego (np. pobyty krótkoterminowe);
• rehabilitacji, regeneracji i ponownym wykorzystaniu obiektów publicznych w staraniach stworzenia atrakcyjnej i wielofunkcyjnej przestrzeni publicznej zdolnej przyciągnąć mieszkańców i inwestorów;
• pobudzeniu biznesu i innowacji – co stanowi istotny warunek wstępny do ożywienia lokalnych gospodarek, zabezpieczenia miejsc pracy, przyciągania inwestycji i zatrzymywania talentów;
• poprawie połączeń z głównymi węzłami i centrami w międzynarodowych i krajowych korytarzach transportowych;
• inwestycjach w sektory: kultury, edukacji i usług społecznych, które są wyznacznikami jakości życia.

Przedstawione w przywołanym dokumencie doświadczenia portugalskie wskazują, iż inwestycje w wiedzę i umiejętności lokalnej administracji, wraz z dostępem do nowoczesnych technologii komunikacyjnych, dają solidną podbudowę do działań na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców i umiędzynarodowienia działalności miejscowych przedsiębiorstw.

Stosowany we Włoszech instrument umów partnerskich zachęca małe i średnie ośrodki miejskie do „tworzenia koalicji i inicjatyw wykraczających poza granice gmin i budujących funkcjonalny system zarządzania terytorialnego”. W ten sposób mogą się one stać dynamicznymi węzłami w sieciowym układzie terytorialnym, co podkreśla narodowa strategia rozwoju peryferii wewnętrznych, a także program operacyjny dla regionu Kampanii.

W Niemczech wprowadzenie instrumentu międzygminnych strategii, wraz z egzekwowaniem wymogu podejścia funkcjonalnego do finansowania rozwoju obszarów miejskich, znacznie poprawiło sytuację małych ośrodków miejskich na obszarach słabo zaludnionych. Dzięki wsparciu finansowemu są one w stanie lepiej pełnić rolę centrów obsługi swojego zaplecza.

Udana transformacja społeczno­‑gospodarcza małych i średnich ośrodków miejskich powinna opierać się na zsynchronizowanych i zharmonizowanych interwencjach w zakresie: dostępu do i podniesienia jakości zasobów mieszkaniowych, regeneracji obiektów publicznych, pobudzenia biznesu i innowacji, poprawy połączeń transportowych oraz zwiększenia inwestycji w kulturę, edukację i usługi społeczne.

Jak wykazały wszystkie studia przypadków zebrane we wspomnianym dokumencie ESPON, kształtowanie kultury współdziałania jest niezbędnym czynnikiem sukcesu w lokalnej transformacji. Odnosi się to przede wszystkim do kompetencji miejscowej administracji w planowaniu rozwoju w formule otwartej – z udziałem innych podmiotów publicznych, grup obywatelskich i organizacji biznesowych.

Innym istotnym składnikiem w tym zakresie jest umiejętność kreowania pozytywnej narracji na temat rozwoju małych i średnich ośrodków miejskich. Taka narracja umacnia ich wizerunek jako miejsc skrojonych na ludzką miarę, bezpiecznych i przyjaznych dla pieszych, zdolnych przyciągnąć nie tylko nowych rezydentów, ale i dawnych mieszkańców, którzy wyjechali na studia i do pracy, ale wrócili ze względu na wysoką jakość życia.

Potrzeba lepszej sprawiedliwości przestrzennej skłania do refleksji nad wzajemnymi relacjami między obszarami miejskimi i wiejskimi, w tym nad znaczeniem małych i średnich ośrodków miejskich. Wspieranie ich potencjału rozwojowego przynosi pożytek natury politycznej, jako iż pomaga przerwać błędne koło negatywnych trendów, np. wyludnianie się (emigracja najczęściej młodych i bardziej wykwalifikowanych osób) prowadzi do degradacji usług publicznych i zanikania tkanki gospodarczej, co skutkuje z kolei zamykaniem miejsc pracy, co przyspiesza depopulację. W efekcie w „miejscach, które się nie liczą”, rośnie poziom niezadowolenia i frustracji, który wykorzystują siły polityczne niechętne wdrażaniu wspólnego, europejskiego projektu.

Najświeższa inicjatywa polityczna rządu hiszpańskiego jest interesującym przykładem podejścia do zarządzania terytorialnego z partnerstwami wielopoziomowymi i międzysektorowymi. Tzw. nowy kontrakt terytorialny stanowi instrument integrujący rozwój obszarów wiejskich i miejskich, umożliwiając bardziej równomierną dystrybucję dobrobytu, zapewniając odpowiedni poziom usług publicznych i zachowując bioróżnorodność ekosystemów. Profilowany do specyfiki lokalnych warunków rozwojowych nowy kontrakt terytorialny ma uwrażliwiać na kwestie społeczne, promując równość płci i oferując małym i średnim ośrodkom miejskim warunki do zatrzymania talentów, szczególnie młodych ludzi.

Pakt na rzecz rozwoju terytorialnego ma być realizowany za sprawą wspólnych, ponadlokalnych strategii, w ramach których duże i małe ośrodki miejskie będą traktowane jak elementy tego samego wielofunkcyjnego terytorium ze zintegrowanymi narzędziami planowania i zarządzania rozwojem.

Nowy pakt na rzecz rozwoju terytorialnego ma być realizowany za sprawą wspólnych, ponadlokalnych strategii, w ramach których duże i małe ośrodki miejskie będą traktowane jak elementy tego samego wielofunkcyjnego terytorium ze zintegrowanymi narzędziami planowania i zarządzania rozwojem. Niezbędne w tym celu będzie m.in. zidentyfikowanie, ponad granicami administracyjnymi gmin, wspólnych korzyści społecznych, gospodarczych i środowiskowych z dostępności usług podstawowych i specjalistycznych w szerszym obszarze funkcjonalnym.

Choć czas pokaże, czy ta inicjatywa polityczna zyska na sile i zakończy się sukcesem, ważne jest, aby zapewnić jej, a także podobnym modelom współdziałania, solidne wsparcie na poziomie europejskim. Oznacza to między innymi konieczność:

• rewizji instrumentów finansowania rozwoju na poziomie europejskim i krajowym, aby ułatwić realizację projektów miejskich i wiejskich zarządzanych przez miasta pośrednie (niezależnie od liczby mieszkańców);
• restrukturyzacji programów i narzędzi rozwoju terytorialnego poprzez ustanowienie bardziej elastycznej definicji granic miejskich i wiejskich, nieograniczonej do liczby ludności w samym osiedlu miejskim;
• wzmocnienia funkcjonalnego podejścia w kształtowaniu unijnych programów nakierowanych na rozwój miast, aby uwzględnić ich powiązania z otoczeniem wiejskim;
• skierowania środków publicznych ku obszarom o strukturalnych problemach rozwoju, aby zwiększyć ich odporność na globalne wstrząsy, które mogłyby zdestabilizować ich sytuację społeczno­‑gospodarczą i nasilić polaryzację przestrzenną.

¹ Termin great reversal trafił niedawno do debaty publicznej za sprawą raportu Banku Światowego, w którym zwrócono uwagę na odwrócenie trajektorii rozwoju wielu państw świata w wyniku pandemii i kolejnych nakładających się kryzysów. Przedstawiono ten termin w negatywnym świetle, nadając mu kontekst wolniejszego tempa wzrostu, stagnacji gospodarczej, słabszej odporności na wstrząsy, a choćby utraconej dekady w rozwoju społeczno­‑gospodarczym. Zob. World Bank, The Great Reversal: Prospects, Risks, and Policies in International Development Association (IDA) Countries, Washington 2024, https://www.worldbank.org/en/research/publication/prospects-risks-and-policies-in-IDA-countries [dostęp online].

² ESPON, Small and medium-sized towns and cities: policies strengthening their role in achieving active, inclusive, and functional territories, red. W. Szydarowski, N. Rossignol, J. López Pagán, J. M. Llop, https://www.espon.eu/sites/default/files/2024‑05/working-paper-small-and-medium-sized-towns-and-cities.pdf [dostęp online].